Article d'Antoine Molé publié dans la Revue des affaires n°4

Les comportements de fraude ou d'évasion fiscale internationale, qui peuvent être distingués par leurs conséquences en matière de répression pénale, ou d'application effective de la règle fiscale selon qu'elle est plus ou moins permissive, ont en commun de priver les États d'une partie des produits fiscaux qui devraient leur revenir, compte tenu de leurs normes d'imposition et de la réalité des opérations économiques effectuées sur leur territoire ou par des contribuables relevant de leur juridiction.
 
L'exacte mesure de telles privations de recettes est difficilement mesurable, même si nul ne disconvient de leur importance, et que certains travaux récents visent à évaluer le volume des flux transitant dans les centres offshore. Mais il convient de ne pas occulter la dimension criminelle que peuvent revêtir ces flux économiques, et le rôle que les paradis fiscaux sont naturellement amenés à y jouer.
 
En effet, au-delà des difficultés méthodologiques, de la complexité de la question et des intérêts nationaux divergents qui n’ont pas permis d’apporter jusqu’à présent des solutions adéquates à la question des paradis fiscaux, les dommages économiques pouvant résulter de leur existence et de leurs dysfonctionnements et la nécessité de leur moralisation mis en exergue par la crise financière de 2007, posent la question de leur intégration dans l’économie criminelle. Dès lors, il semble nécessaire de revenir sur la réalité économique et patrimoniale des centres offshore et de mettre en lumière l’importance des pratiques de fraude et de blanchiment de fonds auxquels ils sont associés, et d’examiner leur connexion avec la criminalité.

Contexte
 
La mécanique et la géopolitique du blanchiment de l’argent, de la corruption et du crime organisé posent effectivement la question de l’implication de l’économie offshore et des paradis fiscaux au sein de cette sphère économique et financière.
 
Bien avant les évènements du 11 septembre 2001 qui ont fait renaître l’intérêt qu’il pouvait y avoir à s’attaquer à des organisations criminelles par le biais de leurs opérations financières pour les priver de leurs moyens d’action, en démêlant l’écheveau de leurs ramifications et de leurs modes de financement, la communauté internationale s’est penchée sur les dangers de cette économie.
 
Cette approche est réellement née à la fin des années 1980 lorsque, face à la menace croissante que faisait peser le poids financier des cartels colombiens de la drogue, la nature même des institutions des États ont été remises en question. Ainsi, le chef du cartel de drogue de Medellin, Pablo Escobar, classé 7^e fortune mondiale par le magazine Forbes en 1989, avait obtenu un siège de député au parlement colombien, tandis que la Suisse était secouée par un scandale politique lié au blanchiment de l’argent de ce même cartel.
 
Face à cette menace particulière découlant de la concentration et du développement du pouvoir économique criminel, la stratégie élaborée a alors visé à cibler les efforts sur les organisations les plus riches en les privant de leurs ressources financières passant par les canaux des systèmes financiers. Cette stratégie a vu le jour à l’occasion de la conférence de Vienne contre le trafic illicite de stupéfiants signée à Vienne le 20 décembre 1988. La problématique des stupéfiants occupe alors la scène internationale, sous l’égide d’une nouvelle stratégie impulsée par Ronald Reagan dans sa « guerre à la drogue ». En 1987, en parallèle des travaux préparatoires de ce qui deviendra la Convention de Vienne, le G7 de Venise amorce la question, qui sera réitérée lors du G7 de Toronto l’année suivante, se concluant sur la nécessité de constituer un groupe spécial  chargé de proposer des méthodes permettant d’améliorer la coopération dans tous les domaines.
 
C’est à l’occasion du Sommet de l’Arche organisé en France en juillet 1989 que sera institué le Groupe d’action financière internationale (GAFI). La mission que se voit confier le groupe consiste en la prévision et la préconisation de mesures de lutte contre le blanchiment, et en l’étude notamment du rôle des banques. Elle est mise en œuvre dès 1990 au travers des recommandations du GAFI, dans la convention du conseil de l’Europe de 1990, puis en 1991, dans la première directive européenne sur l’utilisation du système financier contre le blanchiment. De nombreux textes comme la convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, signée à Palerme en décembre 2000, ont depuis vu le jour pour renforcer l’arsenal de répression international. Il convient également de citer les travaux du Comité de Bâle sur les réglementations et les pratiques de supervision bancaire, celui-ci ayant publié en 1988 une Déclaration de principe qui mentionne les axiomes du contrôle du blanchiment de l’argent.

Porosité de l’édifice offshore

Si la lutte contre le blanchiment est donc au cœur de la lutte contre l’économie criminelle, l’un des points les plus significatifs des opérations de blanchiment est l’importance des centres financiers offshore utilisés par le biais des  mécanismes mis en œuvre. Le titre de l’étude établie pour le compte de l’organisation des Nations Unies, sous les auspices du Programme mondial de lutte contre le blanchiment, et publiée en 1998, est explicite : « Paradis Financiers, Secret Bancaire et Blanchiment d’Argent ».
Déjà à l’époque, ce rapport souligne que l’un des principaux facteurs qui continue à favoriser le développement du blanchiment est l’exception accordée à l’évasion ou à la fraude fiscale dans la réglementation sur le blanchiment de nombreux pays dans la mesure où il existe une imbrication importante entre ces deux activités. En effet, si dans un cas il s’agit de conférer un aspect légal à des valeurs patrimoniales d’origine délictueuse et dans l’autre de dissimuler aux yeux des autorités fiscales des fonds d’origine licite, les deux font appel aux même réseaux, circuits financiers et intermédiaires − ces fonds se nichant notamment dans les centres offshore qui offrent d’une part, l’attrait d’un contrôle moins sévère pour certains d’entre eux, et d’autre part des règles strictes de confidentialité pour la majorité.
Or l’ensemble de ces transactions douteuses ne sont pas sans poser de sérieux préjudices tant sur le plan macro-économique que dans le champ politique et social, les capitaux recyclés fournissant aux criminels le moyen d’accéder à des lieux décisionnels stratégiques de nature économique et politique portant atteinte de ce fait à une redistribution équitable des richesses et à la légitimité des régimes politiques.
L’OCDE soulignait elle-aussi en 2000 à juste titre qu’il n’était pas exclu que les pays à faible niveau d’imposition qui interdisent l’accès aux renseignements bancaires tout en pratiquant une politique de coopération internationale restrictive et bénéficiant de flux de capitaux issus de la fraude fiscale se trouvent aussi financés en grande partie par les trafiquants de drogue, le crime organisé et les autres formes d’activités criminelles graves, l’influence de ces éléments sur le plan interne pouvant être difficile à contrôler et l’intégrité de l’autorité de l’État risquant d’être compromise. Un  rapport d’une commission d’enquête de l’assemblée nationale publié en 2000 était arrivé à la même conclusion non sans heurter la sensibilité des acteurs incriminés.

Mécanismes de l’offshore
 
Si la traditionnelle division ternaire des étapes du blanchiment peut sembler conceptuellement insuffisante, elle a le mérite de mettre en évidence le rôle joué par la sphère offshore dans le jeu de l’économie criminelle.
 
La première phase dite du placement, la plus délicate car la plus visible pour les organisations criminelles, consiste à faire sortir les fonds issus des activités illégales de la clandestinité pour les intégrer dans le circuit financier légal.
 
L’un des premiers cas historiques de blanchiment apparut dans les années 1930 lorsque la Cosa Nostra réinjecta les flux de ses activités criminelles dans les revenus licites des commerces de laverie de la ville de New York (donnant par là même son nom au concept de " blanchiment " selon certains historiens).
La deuxième phase dite de « l’empilage » consiste à soumettre les fonds ainsi intégrés  au système financier à une série d’opérations financières ayant pour objectif d’empêcher leur traçabilité et de donner à ces fonds l’apparence d’une source légale. Enfin la dernière phase dite de « l’intégration » consiste à réinjecter ces fonds dans l’économie légale sous différentes formes tels que l’achat de produits de luxe, l’investissement immobilier − voir même dans des secteurs économiques propres au blanchiment comme les casinos.
C’est lors de la deuxième phase principalement que les mécanismes de la finance offshore vont être utilisés, par le biais du transit de ces fonds dans les paradis fiscaux. Ainsi, le GAFI notait dans son premier rapport de 1990 que les opérations de blanchiment des organisations criminelles faisaient abondamment appel aux mécanismes de la finance offshore durant la deuxième phase. C’est pourquoi elle en appelait à concentrer ses efforts sur la première phase de blanchiment, reconnaissant  implicitement la difficulté d’agir contre ces centres notamment pour des raisons politiques. Néanmoins malgré leur rôle phare joué durant l’étape deux, on peut considérer que les centres offshore sont susceptibles d’intervenir tout au long du processus de blanchiment. Les critères d’intégration durant les différentes étapes vont dépendre du degré d’alerte et de contrôle en vigueur dans ces territoires ainsi que de leur degré de maturité et d’intégration au sein de grands centre économiques et financiers.
En effet, les pays cibles de la première étape du blanchiment sont souvent constitués de territoires peu coopératifs minés par la corruption et aux comportements complaisants vis à vis des transactions en liquides ou en devises étrangères à l’instar de petits paradis financiers d’Amérique latine, d’Afrique ou des Caraïbes, que des rapports élaborés sur le sujet ont mis en exergue au début des années 1980. C’est lors de la deuxième étape que les fonds réintégrés dans le système financier vont migrer vers des grands centres financiers offshore proposant une palette d’outils d’ingénierie financière sophistiqués à même de réinjecter définitivement ces flux dans l’économie légale et de couper ainsi le lien avec l’économie criminelle de manière irrévocable. Or, si parmi les outils proposés figurent souvent, la protection du secret bancaire à laquelle semblent s’attaquer les gouvernants, il convient d’insister sur le fait que le blanchiment repose avant tout sur la multiplication de montages juridico-financiers permettant l’opacification des capitaux.
Intégrés au sein de grands centres économiques, ces territoires offrent ainsi la possibilité à ces capitaux recyclés de se redéployer au sein des zones économiques modernes comme les places européennes et américaines, qui bénéficiant entre autres du « label » GAFI, leurs confèrent une légitimité parfaite. C’est par le biais de cette étape que les capitaux provenant des détournements de fonds publics en Russie ont pu ainsi réintégrer le secteur de l’économie classique, et ainsi permettre à leurs bénéficiaires de mettre la main sur les secteurs économiques stratégiques de l’économie russe tels que le pétrole ou le gaz.
Moins intéressée par le volet fiscal que par les services offerts par ces centres pour cacher l’origine des biens, l’identité de leur propriétaire, et ainsi couper court à toute traçabilité, l’économie criminelle a su habilement et efficacement intégrer les territoires offshore dans ses circuits de blanchiment, que cela soit par le biais des cartels de la drogue dans les années 1980, des mafias de l’Est européen dans les années 1990, de la finance terroriste au début du XXIe siècle, ou enfin de la criminalité politico-financière en général.

La réalité d’aujourd’hui

Dès lors, où en sommes-nous aujourd’hui après la crise financière déclenchée en 2007 et l’ensemble des déclarations d’intentions et des initiatives engagées à l’encontre de l’économie offshore, à l’instar des travaux menés aux sein de différentes instances internationales ?
Le GAFI, a révisé, au terme d’un travail de deux ans de ses membres, les recommandations appliquées dans plus de 180 pays pour combattre ces crimes. Cette révision publiée en février 2012 doit permettre de renforcer le dispositif existant et de répondre à de nouvelles menaces pour le système financier international. Parmi les  principaux changements annoncés par le GAFI, la mesure la plus importante concerne l’élargissement du champ des infractions sous-jacentes au blanchiment de capitaux aux infractions fiscales pénales (mesure visant avant tout à élargir le champ du contrôle fiscal international dans le cadre de la coopération).
S’il est incontestable que les mesures prises à la suite de la révélation d’affaires de blanchiment à partir du début des années 1980 dans lesquelles la sphère offshore était impliquée a déclenché une prise de conscience (affaire de la banque BCCI dont le rapport définitif des sénateurs américains John Kerry et Hank brown publié en 1992 démontre l’ampleur du système, affaire des avoirs du dictateur nigérian Abacha officiellement clôturée en 2015 …), il est néanmoins permis d’émettre une certain nombre de doutes sur l’efficacité des mesures de contrôle mises en place ces dernières années. Certes, le rôle du GAFI a été essentiel par le biais de ses recommandations dans le renforcement de la lutte contre le blanchiment de l’économie criminelle, même s’il n’est pas le seul acteur impliqué dans la lutte contre la délinquance économique. C’est par le biais de ses recommandations et de ses évaluations qu’un grand nombre de pays ont considérablement renforcé leurs dispositifs de contrôle. C’est d’ailleurs suite à ses recommandations que la France a créé en 1990 la cellule TRACFIN (Traitement du Renseignement et Action contre les circuits financiers clandestins), rattaché au Ministères de l’économie, des Finances et de l’industrie.
Mais derrière l’unanimité de principe dont semble faire l’objet la dénonciation des paradis fiscaux se cache en réalité l’absence d’objectivité dans le ciblage de la sphère offshore ainsi que des enjeux stratégiques inconciliables avec la lutte contre la criminalité financière. A titre d’exemple, la liste des paradis fiscaux établie par le GAFI reflète ainsi un subtil compromis entre les intérêts politiques et la nécessité de lutter contre la criminalité financière. Lors de l’élaboration de cette liste, les grandes puissances membres de cette organisation ont veillé à ce que certains territoires présentant toutes les caractéristiques d’un paradis judiciaire et placés sous leur protection tutélaire en soient exclus. Ont ainsi échappé à cette liste Antigua et Barbuda, Belize et Sainte Lucie à la demande du Canada, et la principauté de Monaco à la demande de la France.
Cette anomalie − de même que d’autres indicateurs − renforce l’impression d’inégalité de traitement, à l’instar de la relative faiblesse des critères appliqués lors de l’examen des demandes déposées pour devenir membre à part entière du GAFI par l’Argentine, le Brésil et le Mexique en juin 2000, et par l’Afrique du Sud et la confédération de Russie en juin 2003. En effet dans le cadre de cette démarché de « Name and Shame », l’objection majeure de l’action du GAFI réside dans sa capacité à faire deux poids deux mesures. Seuls sont visés les micro-états, les Etats sensibles ainsi que les pays dits exotiques à faible influence économique et diplomatique. Les récents scandales comme l’affaire de blanchiment de l’argent de la drogue par une filiale mexicaine de la banque HSBC, où la encore interviennent des mécanismes offshore doivent pousser à une extrême prudence.
Evaluer la masse monétaire que représente l’économie du blanchiment  a longtemps fait débat. En 1997, le GAFI a entrepris un certain nombre de travaux de recherche pour tenter d’en déterminer l’ampleur mais cette tentative se soldera  par un constat d’échec en 2000 par manque d’exhaustivité et de fiabilité des données étudiées.  La confusion entre argent du crime et argent du blanchiment explique l’extrême difficulté à quantifier ce phénomène. En effet, si l’économie du crime est estimée à environ plusieurs centaine de milliards de dollars annuels, tous les fonds de l’activité criminelle ne sont pas blanchis − seuls les profits importants générés ponctuellement (hold-up, racket) ou à l’échelle industrielle (trafic de drogues, d’organes, proxénétisme …) nécessitant la mise en place d’un tel mécanisme.
Néanmoins en 2011 un rapport de l’agence de l’ONU spécialisée dans la lutte contre le crime a dressé un état des lieux assez inquiétant à partir de sa propre méthodologie : la part de l’argent sale blanchi chaque année via la sphère financière y est estimée à 1600 milliards de dollars, et seulement 1% (ou probablement plutôt 0.2% selon son auteur) de ce montant colossal parvient à être capté par les instances de contrôle et de répression. Au-delà de l’enjeu de l’évaluation statistique du blanchiment, deux choses demeurent certaines, la sphère offshore joue un rôle essentiel dans ce mécano criminel, et les efforts à accomplir pour l’endiguer restent abyssaux. 

Bibliographie
 
¹Gabriel Zucman, La richesse cachée des nations, Editions du Seuil et la République des Idées, novembre 2013
² Rapport pour l’année 2008 au Premier Ministre et au Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, Service Central de Prévention de la Corruption, Paris, 2008, pp.116
³ Ibid.
⁴ J.-F. THONY, Rapport annuel de l’institut français des relations internationales, RAMSES 2003, Mécanique et géopolitique du blanchiment de l’argent, pp71
⁵ J.-F. THONY, Rapport annuel de l’institut français des relations internationales, Op. cit., pp72
⁶ Godefroy et Lascoumes, Le capitalisme clandestin, Editions la Découverte, 2004, pp.12
⁷ «  Les délits de blanchiment de l’argent illicite », Lamy Droit pénal des affaires, 2007,   p. 413
⁸J. A. BLUM, M. LEVI, R. T. NAYLORD, P. WILLIAMS,  Paradis Financiers, Secret Bancaire et Blanchiment d’Argent, Prévention du crime et justice pénale : Bulletin d’information,, numéro double 34-35, Technical Series du PNUCID, n°8, Organisation des Nations Unies, Office pour le contrôle et la prévention du crime, New York, 1999
⁹ J. A. BLUM, M. LEVI, R. T. NAYLORD, P. WILLIAMS, « Paradis Financiers, Secret Bancaire et Blanchiment d’Argent », Op. cit.
¹⁰ J. SPREUTELS, «  Blanchiment et fraude fiscale grave et organisée », in Actes du colloque Face à la criminalité organisée en matière fiscale, (dir.) Alain Zenner,  Bruxelles, 7 février 2001
¹¹Ibid.
¹² OCDE, Améliorer l’accès aux renseignements bancaires à des fins fiscales, 2000, n° 61
¹³ PEILLON (Vincent), MONTEBOURG (Arnaud), Rapport d’information, Assemblée Nationale, n°2311, déposé par la Mission d’information commune, sur les obstacles au contrôle et à la répression de la délinquance financière et du blanchiment des capitaux en Europe, 2000
¹⁴ J.-F. THONY, Rapport annuel de l’institut français des relations internationales, Op. cit., pp74
¹⁵ J.-F. THONY, Rapport annuel de l’institut français des relations internationales, Op. cit.., pp81
¹⁶ J.-F. THONY,  Rapport annuel de l’institut français des relations internationales, Op. cit.., pp80
¹⁷ « Le Gafi renforce la lutte contre le blanchiment de capitaux ». Bulletin Joly Bourse 01 avril 2012, n°4, P.178. JBB-2012-0088
¹⁸ C. FOUMDJEM, Blanchiment de capitaux et fraude fiscale, L’Harmattan, 14 février 2011
¹⁹ C. THIMONIER, « Blanchiment de capitaux : l’OCDE accuse », Affiches parisiennes et départementales, n° 78, 6-7 juillet 2000, pp. 2 et s.
²⁰ Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l’application de la directive relative au blanchiment de capitaux, COM (98) 0401 – 0396/98), pp. 18
- Wiliam. C. GILMORE, L’évolution des mesures internationales de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Editions du conseil de l’Europe. 2005. pp 162.
- J.-F. THONY, Rapport annuel de l’institut français des relations internationales, Op. cit., pp.73
- Estimating illicit financial flows resulting from drug trafficking and other transnational organized crimes, United Nations Offices on Drug and Crime, October 2011